Aprendizajes desde la actualización del Diagnóstico de derechos humanos en la Ciudad de Mexico
por Marcia Itzel Checa
Cada vez es más frecuente escuchar de evaluaciones participativas, en las cuales se busca que la variedad de actores que tienen cita en una intervención específica tengan un rol preponderante, protagónico, y de esta manera los ejercicios de valoración planteen una mirada más completa, una que recupere las distintas perspectivas en cuestión.
En este camino, la experiencia del Diagnóstico de Derechos Humanos de la Ciudad de México y su Programa de Derechos Humanos es sui generis en su tipo, por la amplia convocatoria a múltiples actores políticos y sociales en su elaboración, ejecución, seguimiento y evaluación, por su diseño institucional que ha ido madurando en el tiempo hasta incorporarse en la nueva Constitución de la ciudad, y por ser un esfuerzo -con sus altas y bajas- que ha perdurado tres administraciones de gobierno.
Como contexto, en 2008 se elaboró el primer Diagnóstico de Derechos Humanos del Distrito Federal (DF)[1], que “identificó los principales obstáculos que impiden a las personas que transitan o habitan en el DF el ejercicio y goce efectivo de los derechos humanos [y] la situación que guarda el cumplimiento de las obligaciones de las autoridades públicas en [la materia]”[2], como base para la realización del Programa de Derechos Humanos del DF (PDHDF) presentado un año después (2009)[3] y que por ley se actualizó en el año 2016[4].
De tal forma, en 2015 el Comité de Seguimiento y Evaluación (CSyE) del PDHDF[5] inició el proceso de actualización de ambos instrumentos (del Diagnóstico y el Programa), a partir de una metodología de evaluación participativa que valoró la situación que guardaban 19 derechos y 11 grupos de población[6], así como de las principales acciones realizadas para su cumplimiento por parte de las instancias públicas de la ciudad responsables de ello.
A grosso modo el siguiente diagrama ilustra la ruta consensuada por el conjunto de integrantes del Comité de Seguimiento y Evaluación del PDHDF, la cual fue operada por la Secretaría Ejecutiva (SE) del Mecanismo de Seguimiento y Evaluación del Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal (MSyE). El MSyE está conformado por este Comité, la Secretaría Ejecutiva del Mecanismo de Seguimiento y Evaluación del Programa de Derechos Humanos, que es el órgano técnico y quien instrumentaliza las decisiones tomadas por el Comité, y los Espacios de Participación para el seguimiento del PDHDF.
La metodología privilegió un enfoque mixto que combinó información cuantitativa y cualitativa. Para la primera parte, se actualizó la información estadística registrada en el Diagnóstico de Derechos Humanos (2008) sobre el estado de los 25 derechos y grupos de población comprendidos, como base para comparar la evolución de la situación radiografiada; es decir, sí se registraron mejoras o retrocesos en el disfrute de los derechos. Dado que no todas las modificaciones del contexto derivan directamente del Programa de Derechos Humanos (2009), se detallaron las acciones realizadas por las 67 instituciones públicas responsables de alguna o varias de las 2,413 líneas de acción.
La línea cualitativa comprendió distintos ejercicios que tuvieron como objetivo principal contar con una mirada más amplia sobre la situación de los derechos humanos en la Ciudad de México, sobre los aportes -o no- del PDHDF y sobre los ajustes y prioridades que debería contemplar su nueva versión. Se contó con la participación de 30 especialistas, una/uno por cada derecho o grupo de población responsables de la redacción de las versiones iniciales de los capítulos, con base en la información cuantitativa mencionada anteriormente y lo expuesto en los encuentros de inicio, las audiencias y las mesas.
El ejercicio partió de 36 encuentros de inicio en los que se definieron cuatro ejes para el intercambio: 1) las alertas y problemáticas más significativas del derecho o grupo de población en cuestión; 2) los avances registrados desde la perspectiva de las/los distintos participantes; 3) los retos para dar cumplimiento a las obligaciones en materia de derechos humanos; y 4) las propuestas que se tuvieran de acciones estratégicas. En estos encuentros participaron de manera horizontal instituciones gubernamentales implementadoras del PDHDF, organizaciones con trabajo en el derecho o grupo de población del que se trató, especialistas, integrantes del CSyE y la Secretaría Ejecutiva.
Adicionalmente, se realizaron siete audiencias, consultas y grupos focales con poblaciones históricamente discriminadas y que no participaron de manera directa en los encuentros de inicio. Éstas fueron: poblaciones callejeras (uno mixto y otro solo con mujeres); niñas, niños y adolescentes; personas en condición de preliberación y familias de personas privadas de su libertad en centros de reinserción; y personas migrantes, refugiadas y deportadas. Para cada audiencia se diseñó de la mano de organizaciones una metodología propia de acuerdo con la población a dialogar. Los resultados fueron sistematizados por la Secretaría Ejecutiva y entregados a la/el especialista respectivo para su incorporación en la versión inicial de cada capítulo.
Con esta base, se redactaron las primeras versiones de cada uno de los 30 capítulos del Diagnóstico y Programa 2016, mismas que fueron socializadas en mesas de retroalimentación donde participó el conjunto de actores convocados para los encuentros de inicio, con la finalidad de contar con su valoración y retroalimentación sobre lo recuperado y expuesto en el diagnóstico. Esto fue complementado con mesas de revisión donde solamente participaron las treinta instancias gubernamentales responsables de la ejecución posterior de las estrategias y acciones planteadas en el programa actualizado, para conocer -sobre todo- su viabilidad[7]. Por último, se llevaron a cabo mesas intersectoriales por cada derecho y grupo de población, con la participación de las instituciones gubernamentales, representantes de sociedad civil y el Comité de Seguimiento y Evaluación del PDHDF.
En total, estos ejercicios contaron con la participación de 30 instancias públicas, tres órganos impartidores de justicia, seis órganos políticos administrativos, dos organismos autónomos, 89 organizaciones de la sociedad civil, cuatro instituciones académicas, dos organismos internacionales, 204 personas participantes en las audiencias, 30 especialistas, el conjunto de integrantes del Comité de Seguimiento y Evaluación, bajo la coordinación de la Secretaría Ejecutiva del Mecanismo de Seguimiento y Evaluación del PDHDF[8], por un período que comprendió de agosto de 2015 a agosto de 2016.
Aprendizajes
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- Considerar que la participación conlleva más tiempo que el previsto en las dinámicas gubernamentales, lo cual invita a delimitar los alcances de cada ejercicio desde un inicio para no generar falsas expectativas, así como prever plazos holgados para su realización.
- Tener presente que cada actor requiere mecanismos de participación específicos. Por ejemplo, las audiencias con las personas sujetas de derechos tuvieron esquemas más flexibles de intercambio que los realizados con las instancias gubernamentales; por lo que, es necesario plantear metodologías que se adapten a cada objetivo.
- Construir confianza es un ingrediente relevante para incentivar la participación y el uso posterior de la evaluación. En este sentido, el involucramiento de personas especialistas con aceptación por los distintos actores permitió que en el Diagnóstico y el Programa se recuperarán las perspectivas de los actores participantes y se aceptará el resultado final.
- Dar a las personas sujetas de derechos un rol protagónico hasta el final del proceso. Pese a que fue distintivo central de este proceso, su nivel de participación se concentró en la primera fase encaminada a problematizar su situación e identificar sus necesidades, omitiéndose su involucramiento en la etapa de definición de los indicadores de seguimiento a las estrategias y líneas de acción definidas con las instituciones públicas.
Al final, este ejercicio -desde sus antecedentes en 2008- ha buscado innovar la institucionalidad pública a partir del marco de los derechos humanos. Actualmente se ha transitado a un Sistema Integral de Derechos Humanos que busca permear en la planeación de las políticas desde el Instituto de Planeación y en las tareas de evaluación desde el Consejo de Evaluación, establecidos en la primera Constitución de la Ciudad de México[9].
Este año, 2022, deberá de iniciarse la tercera actualización de este importante esfuerzo, la cual es una oportunidad valiosa para valorar sus resultados en el ejercicio de los derechos de las personas que viven y transitan por la Ciudad de México y sirva para generar apropiación ciudadana, como una herramienta de exigencia de derechos.
[1] Un mandato derivado de la Declaración y Programa de Acción de Viena (1993), la cual sentó un precedente internacional relevante para fortalecer la observancia de los principios de la Carta de las Naciones Unidas y la Declaración Universal de Derechos Humanos, y un parteaguas para operacionalizar los derechos humanos en las acciones, programas y políticas de los gobiernos.
[2] Comité Coordinador para la elaboración del Diagnóstico y Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal. Diagnóstico de derechos humanos del Distrito Federal, Ciudad de México, 2008, p. 27. Disponible en línea.
[3] Ver el siguiente documento
[4] De acuerdo con la Ley del PDHDF (aprobada en 2011) se estableció que este instrumento de política pública debería de actualizarse cada seis años para adecuar y reformular el conjunto de estrategias y medidas planteadas, indicando que este proceso “deberá ser incluyente, progresivo y multidisciplinario y garantizará una participación amplia de organizaciones de la sociedad civil, instituciones académicas y entes públicos.” Ver artículos 13 y 14 de la referida ley en este enlace.
[5] Integrado por los tres órganos de gobierno de la ciudad de México (ejecutivo, legislativo y judicial), cuatro organizaciones de la sociedad civil y tres instituciones académicas, con voz y voto cada una, y como observadores permanentes -con derecho a voz- la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal y la Oficina en México del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos.
[6] Los derechos y grupos de población desarrollados fueron: 1) acceso a la información; 2) defender derechos humanos; 3) igualdad y no discriminación; 4) libertad de expresión; 5) políticos; 6) agua y saneamiento; 7) alimentación; 8) culturales; 9) educación; 10) medio ambiente sano; 11) movilidad; 12) prevención y reducción de riesgos; 13) salud; 14) sexuales y reproductivos; 15) trabajo y derechos humanos laborales; 16) vivienda adecuada; 17) acceso a la justicia; 18) debido proceso; 19) integridad, libertad y seguridad personales; 20) pueblos y comunidades indígenas; 21) jóvenes; 22) mujeres; 23) niñas, niños y adolescentes; 24) personas adultas mayores; 25) personas con discapacidad; 26) personas migrantes, refugiadas y solicitantes de asilo; 27) personas privadas de la libertad en centros de reinserción; 28) personas víctimas de trata y formas de explotación; 29) poblaciones callejeras; y 30) población lesbiana, gay, bisexual, transgénero, transexual, travesti e intersexual. Cinco más que en el ejercicio realizado en 2008 y 2009, correspondientes a los derechos a defender derechos humanos, a la alimentación, culturales, a la movilidad y a la prevención y reducción de riesgos.
[7] Por ejemplo, en delimitar y darle mayor rigor metodológico a los planteamientos. El PDHDF contenía 2,413 líneas de acción, mientras que esta versión actualizada priorizó 582 acciones con indicadores que faciliten su seguimiento.
[8] El Diagnóstico y Programa de la Ciudad de México actualizado a partir de estos ejercicios puede consultarse en este enlace
[9] Ver la Constitución Política de la Ciudad de México en este enlace